一、我国经济结构和发展格局发生历史性变化
国家统计局等权威机构发布的数据表明，最近十年来我国经济结构和发展格局发生一系列历史性变化。
2013 年，消费对经济增长的贡献超过投资，第三产业对经济增长的拉动超过第二产业。2014年，我国一、二、三产业就业人数占就业总人数比例出现历史性变化：第一产业就业人数占 29.5%，第二产业就业人数占29.9%，第三产业就业人数占40.6%。同年，城镇就业人数首次超过农村就业人数，全国劳动年龄人口平均受教育年限也在 2014-2015年间达到十年以上。
2015 年，全社会固定资产投资增速降到8.6%，从此连年下降，近年来一直保持在3.3%左右。从GDP增速来看，从2014年开始放缓到7.43%，2016年降至7%以下。这是自1990年以来 GDP 增速首次跌破 7%。近年来一直保持在5%左右。
从外贸数据来看，我国自从 2001年加入世界贸易组织以后，外贸依存度一直处于上升态势，特别是在 2003-2008 年间曾经达到60% 以上；即使在 2008年国际金融危机爆发后的2009-2014年的五年间，外贸依存度也保持在40%以上。但是从2015年开始，外贸依存度降到 40% 以下，而且最近几年一直处于33%左右。这一趋势表明我国经济对外贸的依赖程度明显降低。与此相对应的是，从对外投资来看，2015年，我国对外直接投资流量达到 1456.7 亿美元，实现资本净输出。2023年，对外直接投资流量达到1772.9亿美元，达到全球总份额的 11.4%，并且连续 12 年居世界前三。2023年末，对外直接投资存量达到2.96万亿美元，连续7年居全球前三。国家外汇管理局3月28日发布的2024年我国国际收支平衡表数据表明，2024年末对外金融资产102167亿美元，对外负债69209亿美元，对外净资产32958亿美元。
人力资源结构也明显升级。2014 年，我国高等教育毛入学率达到37.5%，标志着高等教育大众化水平进一步提升。同年，全国各种形式高等教育在学总规模达 3559万人，其中高职院校在校生突破千万。2023年高等教育毛入学率达到60.2%，各种形式的高等教育在学总规模达 4763.19 万人。我国已建成世界上规模最大的职业教育体系，拥有职业学校（含技工学校）1.1万多所，在校生近3500万人，每年培养超过1000万名毕业生，形成了中职、高职专科、职业本科的完整学校职业教育层次。全国技能人才队伍明显壮大。2023年，全国新增劳动力人均受教育年限超过 14年，16至59岁劳动年龄人口平均受教育年限在 2024 年达到 11.21 年，比 2023 年提高了0.16年。
从去年开始，有三个重要指标又出现新变化，一是2024年全国人均GDP达到1.34万美元，已经非常接近世界银行测算的全球人均 GDP 水平，这是改革开放以来我国大踏步“赶上时代”的重要标志；二是全国户籍人口城镇化率在2024年达到49.26%，这已经很接近 50% 了。过去十多年间，实现了常住人口城镇化率50%到户籍人口城镇化率50%的转变。三是 2014 年研发强度达到 2.02%，这是这一指标在历史上第一次超2%。到2024年，我国研发经费投入强度达到2.68%，已经超过欧盟国家平均水平。
这些数据充分表明，我国经济结构发生重大变化，发展格局也随之发生改变。我国经济正在从主要依靠投资和出口拉动转向主要依靠消费拉动，正在从制造业大国转向制造业和服务业协同发展，正在从吸引外资大国转向既是吸引外资大国同时也是对外投资大国，正在从出口大国转向既是出口大国同时也是进口大国，科技创新正在从模仿性创新走向集成性和自主性创新。这标志着我国已经从传统农业大国进入城市化 2.0 时代和后工业化时代，内需逐渐成为经济增长的主动力和稳定锚，国内国际双循环成为发展新格局，创新成为高质量发展的重要引擎。
二、我国经济高质量发展面临新挑战和新机遇
虽然我国工业化、城市化和国家现代化水平实现了历史性跨越，但是在经济增长方式与发展质量、科技创新与产业升级、人口老龄化与收入分配、碳排放与资源环境压力等方面依然面临诸多短板。与以往相比，如今国际政治经济环境复杂多变造成的风险和不确定性也对我国经济发展产生较大影响。一是城市化发展水平有待进一步提升。目前我国仍有2亿多农业转移人口没有实现完全市民化，而且城市发展的区域不平衡问题也比较突出。二是科技创新与产业升级亟需加强。我国科技创新和产业创新能力与发达国家依然存在较大差距。且不说与美国和法德等欧洲国家相比，就仅以日本为例，虽然从20世纪90年代以来日本经济增速放缓，但进入21世纪以来该国已有19人获得自然科学领域的诺贝尔奖。三是人口老龄化与收入分配差距较大。我国较早进入老龄化社会，面临“未富先老”的挑战。2024年末，60岁及以上人口达 3.1 亿人，占全国人口的 22%，未来十年我国进入超老龄化社会，这将对经济增长形成明显制约。同时，基尼系数处于相对高位，2019 年我国居民基尼系数为 0.465。四是经济增长受到资源环境和气候变化的双重约束。过去40多年，我国依靠消耗大量化石能源推动工业化和城市化进程，煤炭产量从1978年的6.2亿吨增至2022年的45.6亿吨，屡创历史新高，而且现在每年还进口近3亿吨煤炭。全国石油消费量 2022 年达 7.19 亿吨，2023 年增至 7.56 亿吨。原油、天然气对外依存度已经分别超过70%和40%。2024年我国二氧化碳排放量为 126 亿吨，占全球总量的33%。五是外部发展环境复杂多变。新一轮科技革命和产业变革正在深刻影响全球经济格局，国际关系出现更加扑朔迷离的演进态势，单边主义和贸易保护主义使全球产业链和供应链深度调整，我国在教育、科技、人才以及产业领域面临的国际竞争日益加剧。六是经济中长期增长目标面临新考验。我国经济要实现在 2035 年人均 GDP 达到中等发达国家水平的目标，2025 年至 2035 年的年均GDP 增速需不低于 4.6%。未来五到十年是我国经济增长继续保持中等速度，同时还要实现转型发展的关键阶段。
尽管经济发展面临诸多困难和挑战，但从积极方面看，我国工业化和城市化仍具备广阔发展空间和诸多有利条件，全国经济依然拥有较大增长潜力和一系列高质量发展机遇。
一是城市化和区域经济增长依然具有较大空间。与发达国家城市化水平相比，我国城镇化率仍有15个百分点左右的增长空间。特别是中部地区如湖北、安徽、湖南等人口大省的常住人口城镇化率在 60% 至 65% 之间，而河南还不到60%。全国广大中西部地区的工业化和城市化水平进一步提高，将有力推动区域经济继续增长。二是人力资源质量红利正在成为经济转型升级和高质量发展的重要动力。2023年我国高等教育毛入学率已超过60%。按折合全时工作量计算的研发人员总量达到 724 万人年，11 年来一直居全球第一。三是资本积累基础逐渐丰厚。进入21世纪以来，我国基础产业和基础设施建设积累明显增加，工农业生产和能源供给保障能力不断增强，全社会固定资产投资效能持续提升。近十多年来我国资本形成总额占全球比重一直居世界前列。四是研发投入与创新基础进一步增强。2024年，我国全社会研发经费投入达36130亿元，投入总量稳居世界第二位。五是超大规模市场与产业配套能力将进一步发挥作用。要素市场化配置改革和全国统一大市场建设，将推动我国加快形成法律、税务、商业规则高度统一的超大规模单一市场，再加上门类齐全的制造业体系，将为产业发展提供广阔市场和能力保障。六是高水平开放将塑造我国国际经贸新优势。我国是全球 51 个经济体的第一大进口来源国和 24 个经济体的第一大出口目的地国，已经与美国、德国并列成为全球价值链三大枢纽。截至2025年 1月，已与 30个国家和地区签署了 23个自由贸易协定。七是新一轮科技革命和产业变革正在催生一系列新业态、新产品、新职业、新商业模式和新管理模式，为我国经济转型升级和高质量发展提供了新机遇。
三、以宏观调控制度创新为我国经济高质量发展创造重要条件
建立科学完善的宏观调控体系，既是国家治理体系和治理能力现代化在经济领域的具体体现，也是顺应我国经济结构和经济格局变化趋势，妥善应对各种挑战，及时抓住发展机遇，推进我国经济高质量发展的重要前提。
（一）建立科学完善的宏观调控制度体系。宏观调控科学完善、政府治理高效有为，是构建高水平社会主义市场经济体制的内在要求。深化财税体制改革，强化对预算编制和财政政策的宏观指导，深化零基预算改革，保障国家重大战略任务和基本民生财力。完善国有资本经营预算和绩效评价制度，把宝贵的财政资金用在发展紧要处和民生急需上。优化税制结构，健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，全面落实税收法定原则。改革完善中央和地方财政关系，提高地方自主财力，拓宽地方税源，适当扩大地方税收管理权限。优化财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付。深化金融体制改革，完善金融机构定位和治理，健全服务实体经济的激励约束机制。建立投资与融资相协调的资本市场，保障资本市场健康稳定发展。着力提高上市公司质量，完善上市公司监管和退市制度。建立长效机制，增强资本市场内在稳定性。支持符合条件的外资机构在我国境内展业兴业，提升金融市场国际化水平。增强宏观政策取向一致性，把经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估。各级政府部门要加强与公众的信息沟通，及时、准确发布政策信息，引导公众预期向政策目标靠拢，提高政策实施效率。
（二）制定科学系统的发展战略规划和实施机制。这是实现国家长远发展目标的基础，是推动我国经济高质量发展的必由之路。西方国家的宏观政策体系通常以货币政策为主开展常态化逆周期调控，较少把宏观调控政策运用于国家发展规划和重大战略。相比之下，我国的宏观调控体系更加立体、功能更加丰富。围绕实现中国式现代化的总目标，强化国家发展规划的战略导向作用，聚焦推动高质量发展的关键问题和突出短板，系统谋划国家长远发展战略、跨部门跨行业政策和跨区域全局性项目，制定分阶段落实的时间表和路线图，为其他规划落实提供总遵循，同时增强对其他规划的指导性和约束力。发挥空间规划基础作用，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性为依据，科学划定空间管控边界，强化底线约束和开发空间指引。做深做实专项规划和区域规划，增强针对性和可操作性，特别是保障在特定领域和特定区域国家发展规划的落地实施。优化规划衔接落实机制，形成下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调的规划体系。健全规划实施管理，完善规划实施全周期管理制度。优化规划与宏观调控手段协调联动机制，依据规划目标要求和发展形势，合理确定财政、货币、产业、价格、就业等政策取向，提升政策的科学性、协同性和稳定性。提升规划管理的法治化水平，以完善的法治来保障规划的制订和实施。
（三）发挥多重国家发展战略叠加优势。从上世纪90年代末开始，我国政府先后制定并推动实施了可持续发展战略、主体功能区战略、区域协调发展战略、新型城镇化战略、区域重大战略、科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、“走出去”战略、自贸试验区提升战略等一系列国家发展战略。进入21世纪以来，一系列国家发展战略的制定和实施，不仅使我国经济总量实现重大突破，也使我国经济结构、城乡结构、区域结构、贸易结构、投资结构等发生重大变革。目前我国几乎所有省份都拥有国家发展战略政策叠加优势，这是我国宏观调控体系发挥作用的突出体现。各地区要深入研究自身所涉及的多重国家战略的相关性和互动性，因地制宜制定发展目标，促进发展战略政策叠加的深度融合，打造战略叠加核心优势，实现高质量发展。从国家层面来说，要协同推动各区域多重国家发展战略深度融合，强化统一的市场基础制度规则，彻底打破区域壁垒，夯实区域间产业协同的制度基础，深化东、中、西、东北地区产业协作，促进资源要素高效优化配置。不断提升全国能源、交通、通信等基础设施互联互通水平，增强产业协作效率。
四、以更加有效的宏观调控推动我国科技创新和产业创新
全球新一轮科技革命和产业变革正在来临，这将极大改变人类社会的生产方式、生活方式甚至思维方式。科学完善的宏观调控体系对科技创新和产业创新具有重要的支持引导作用。
（一）强化科技创新和产业创新战略规划引领作用。根据国家中长期发展规划，明确科技创新战略目标与重点，在宏观调控制度体系中进一步细化科技创新战略目标，聚焦关键技术和前沿领域，明确技术攻关任务，引导创新资源向重点领域集聚。制定与国家发展战略相契合的产业创新战略规划，前瞻布局未来产业，改造传统产业，培育发展新兴产业，加快产业结构优化升级，增强产业整体竞争力。
（二）完善财税金融支持政策。加大财政投入力度，持续增加中央和地方财政对科技创新的投入，设立专项基金支持基础研究、前沿技术研究和关键核心技术研发。通过无偿资助、税收优惠等多种方式，扶持科技型中小企业发展，培育大批创新主体。优化财政支出结构，重点支持重大科技基础设施建设、国家重点实验室体系运行等，对企业的研发费用给予一定比例的财政补贴或税收抵扣，引导企业加大研发投入。完善科技金融体系，鼓励金融机构设立科技金融专营机构，开发适合科技创新的金融产品和服务，如知识产权质押贷款、科技保险等，为科技创新提供多元化融资渠道。健全多层次资本市场体系，支持符合条件的科技企业上市融资，鼓励创业投资、风险投资等社会资本投向早期科技创新项目，推动科技成果转化和产业化。建立健全金融监管协调机制，防范化解金融风险，确保金融体系稳健运行。
（三）优化重大科技创新组织机制。加强国家战略科技力量建设，强化跨部门、跨区域、跨领域协同创新，构建高效的组织动员体系和科技攻坚体制，集中力量攻克一批关键核心技术，提高创新链整体效能。改进科技计划管理，加强基础研究、交叉前沿研究等领域的前瞻性、引领性布局，建立公开统一的国家科技管理平台，提高科技计划的实施效率和资金使用效益。深化科技成果转化机制改革，完善科技成果评价机制，建立以质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系。健全技术交易市场，促进科技成果与产业深度融合。
（四）构建产学研深度融合机制。强化企业主体地位，鼓励企业牵头组建创新联合体，整合产业链上下游创新资源，开展协同攻关，推动企业在技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化等方面发挥主导作用。加强产学研合作平台建设，支持高校、科研机构与企业共建新型研发机构、技术创新中心、产业技术研究院等合作平台，实现产学研各方优势互补、互利共赢。完善人才培养与激励机制，深化教育综合改革，优化教育体系和学科布局，培养适应科技创新和产业创新需求的高素质人才。落实以增加知识价值为导向的分配政策，完善科研人员职务发明成果权益分享机制。
（五）优化创新生态和环境。完善知识产权法律法规，加强知识产权执法力度，建立健全侵权惩罚性赔偿制度，为科技创新和产业创新营造良好的法治环境。加强创新文化建设，营造鼓励创新、宽容失败的社会氛围，培养创新思维和创新精神，激发全社会的创新活力和创造潜能。稳步扩大制度型开放，推动高水平对外开放条件下的科技创新，发起或参与建设国际科技创新网络，积极参与全球科技创新治理，提升我国在全球科技创新格局中的贡献度和影响力。
（作者系国创会特聘副会长、中国经济专业委员会主任，同济大学特聘教授）