中国与欧盟建交五十年以来，双方在政治、经济等诸多领域持续拓展合作，不断取得积极进展。尽管历经波折，中欧关系仍总体保持深化发展态势，合作的战略意义与全球影响日益凸显。然而，当前受国际格局演变、欧盟内部认知差异及其对华政策中存在的两面性影响，中欧关系也面临贸易摩擦加剧、地缘政治分歧等多重挑战。

作者指出，面对欧盟在意识形态上的偏见及其对美国的追随倾向，中方需要以高度的战略定力、政治耐心、斗争意志与外交技巧予以应对。只有坚守相互尊重、坚持开放合作、维护多边主义，才能推动中欧关系突破当前困局，走向更加稳定、更具韧性的未来。

本文作者为中共中央对外联络部原副部长、中国人民争取和平与裁军协会前副会长、中国前驻乌兹别克斯坦共和国特使全权大使于洪君。文章选自《国家创新发展战略》（季刊）2025年第3期，原文标题为《中欧关系50年：合作之路的挑战与前行方向》。文章仅为作者观点，不代表官方立场。

2025年是中国与欧盟建交50周年。50年来，中欧各领域交流与合作，虽历经坎坷，但持续推进，不断发展。当前，国际力量对比持续改变，战略格局与安全态势变乱交织，经济全球化与世界多极化遭受挫折。在此背景下，我们要全面认识欧盟的历史地位和作用，精准厘定中欧关系的发展脉络和未来进程，努力化解妨碍双方关系正常发展的消极因素，将机遇与挑战长期并存的中欧关系，引向质量更高、韧性更强的发展阶段。

一、欧盟并非碎片化国家集群，而是独特的超国家结构

欧洲自古就是一个民族众多、文化多元、发展多维、战乱多发的地区。无休止的相互争夺与彼此杀戮，给欧洲各族造成了无穷的苦难和牺牲，同时也孕育出寻求联合或统一的社会思潮与运动。第二次世界大战后，欧洲联合“开始从单纯的观念形态向具体的结构形态发展”。法国总统戴高乐提议成立“西欧集团”，英国战时首相丘吉尔主张建立“欧洲合众国之类的组织”。1949年成立的欧洲委员会和1952年问世的欧洲煤钢共同体，是欧洲统一理念诉诸实践的重大举措。50年代后期，欧洲原子能共同体、欧洲经济共同体和欧洲投资银行相继问世。1967年，欧洲共同体正式诞生。到80年代中后期，其成员国增加到10多个。《关于逐步取消共同边界检查》协定（又称《申根协定》）和《单一欧洲法案》生效后，欧盟成员国实现了商品、人员、资本和服务的自由流通。政治合作，包括对外政策合作，趋于规范。

1991年12月，苏东剧变尘埃落定。欧共体召开马斯特里赫特会议，开始谋划统一的经济政策、外交政策和安全政策，着手打造统一的货币体系和关税联盟。2002年，除英国等个别国家外，绝大多数成员国开始使用统一货币欧元。2009年，欧盟《里斯本条约》生效。这个以布鲁塞尔为总部、拥有盟旗、盟徽与盟歌，带有邦联型国家基本特点的超国家组织，具备了完整的国际法主体资格。

作为当今世界区域一体化程度最高、同时也较为成功的国家集团，欧盟不仅形成了统一的大市场，拥有统一的货币，同时还实行了统一的外交与安全政策。其最高决策机构是欧盟理事会，常设执行机构是欧盟委员会。另外还有欧洲议会、欧洲法院、欧洲统计局、欧洲审计院、欧洲中央银行和统一的驻外代表机构。世界各国也纷纷向欧盟派驻外交使团。

2013年克罗地亚入盟，欧盟的成长壮大进入巅峰状态。国际社会对欧盟的发展进程赞叹有加，欧盟自身也很踌躇满志。但大有大的难处。随着成员国越来越多，新老成员国之间，发达国家与次发达国家之间，围绕部分国家的债务危机、中东难民以及部分国家内部改革等问题，矛盾逐渐暴露。2021年，经过多年艰苦谈判，对欧洲一体化始终疑虑重重的英国，正式退出了欧盟。英国退盟意味着欧洲一体化进程严重受挫。尽管如此，目前的欧盟仍有27个成员国，人口总数为4.5亿，国土面积总和为414万平方公里。2024年的GDP总量近20万亿美元，居世界第二位。军费开支总额达8000亿欧元。

欧盟与美国的关系相当密切。1974年美国与西欧盟国在北约框架下签署的大西洋宣言，至今仍是调整欧美关系、特别是防务合作的纲领性文件。冷战结束后，欧美在许多问题上出现分歧，经贸关系领域的摩擦进一步增大。2013年，双方艰难启动跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP）谈判，议题涉及服务贸易、政府采购、原产地规则、技术性贸易壁垒、农业、海关和贸易便利化等等。

近年来，美国对欧盟的政策发生重大变化。双方围绕如何应对俄乌冲突、如何深化防务合作、如何维护经贸关系等问题，矛盾与分歧不断扩大，欧美关系日趋复杂。近一时期，迫于特朗普政府的压力，加入了北约的欧盟成员，已同意将国防开支提高到本国GDP的5%水平。美国对欧盟提出的高关税政策，欧盟反应强烈，但最终做出了大幅度让步，欧盟不仅对美国相当大一部分商品实行零关税，允许美国对欧盟商品额外高关税，同时还承诺增加对美投资，以维持欧美经济关系的总体稳定。

另一方面，面对美国的政治高压和经济胁迫，欧盟战略自主意识进一步加强，努力减少各个领域的对美依赖。目前，欧盟正在执行总额达12.5亿欧元的人才计划，另将斥资1500亿欧元，用于新国防工业建议。正在讨论中的2027-2035年欧盟财政预算，总额高达2万亿欧元，重点是国防与安全、提高经济竞争力和发展农业。

欧盟与俄罗斯近年来关系日益紧张和激化。因2014年的克里米亚危机和目前仍在持续的俄乌冲突，欧盟紧随美国，冻结了俄罗斯在欧盟国家的所有资产，对俄经济制裁不断加码。双方的政治联系和经贸关系几乎完全断裂。针对久拖不决的俄乌冲突，欧盟不顾美国的立场变化，坚持挺乌支乌，不仅决意承担北约对乌军援助的绝大部分费用，甚至开始谋划联合英国，共同组建欧洲联军，出兵乌克兰。总之，无论从国际关系现状看，还是从力量对比趋势看，欧盟都是一支有能力搅动世界秩序重构、影响多极化进程、牵动大国关系走向的重要力量。尽管欧盟自身存在许多问题，但如果低估欧盟的实力和潜能，目前看是不可取的。

二、欧盟对华政策不断修正调整，两面性特点极为突出

中国历来高度重视中欧关系，乐见欧洲一体化不断取得新进展。虽然1989年欧盟曾追随美国实行对华制裁，涉及军工产品和高技术领域的某些制裁措施，至今都没有取消。但中国希望欧盟成为世界多极化进程中的建设性力量，这一原则立场始终未变。1994年，中国提出发展对欧关系四原则，即面向21世纪，努力发展长期稳定的友好合作关系；相互尊重，求同存异；互利互补，促进共同繁荣；加强在国际事务中的磋商与合作。欧盟出台《走向新亚洲战略》（Towards a New Asia Policy），中欧达成政治对话协议，高层会晤机制正式成立。当年底，欧盟消除了军售以外的所有对华制裁措施。中国与欧盟的关系进入新的发展阶段。

1995年，欧盟公开发表对华长期政策文件，表示要全面加强与中国的政治、经济等各领域的关系。1996年，欧盟出台对华新战略，阐述对华政策的全面性、长期性和独立性。1998年，欧盟与中国建立全面伙伴关系的文件公开发表，欧盟对华关系上升到与欧美、欧日、欧俄关系同等重要的地位。这一年，欧盟不再向联合国人权委员会提出或联署针对中国的人权议案。利用人权问题干涉中国内政的做法得以暂停。2001年，即进入新世纪的第二年，欧盟提出加深对华合作具体建议，双方确立“全面伙伴关系”。

这一时期，欧盟对华政策文件反复确认，中欧关系是“欧盟对外关系”的“一块基石”，表示要进一步促进双方在经贸、科技、发展援助等领域的交流与合作；要“把中国当作世界伙伴”，将欧中关系置于“与欧美、欧日和欧俄关系同等重要的位置”。2000年5月，双方就中国加入世贸组织一事达成协议，标志着中欧关系进入新的更高发展阶段。

2003年，中国首次公布对欧政策文件，全面阐述了愿与欧盟持续合作的善意和决心，规划了双方互利合作的基本目标、主要任务和发展方向。欧盟亦发表文章，题为《日趋成熟的伙伴关系——中欧关系的共同利益与挑战》，确认双方的关系已经进入成熟期，发展稳定、持久、平等的伙伴关系为欧盟重要目标。当年举行的中欧峰会，即第六次中国—欧盟领导人会晤，决定双方建立“全面战略伙伴关系”。从2006年起，欧盟成为中国第一大出口市场。欧盟出台第六份对华政策文件，题为《欧盟与中国：更紧密的伙伴，承担更多责任》。

天有不测风云。2008年，欧债危机突然爆发。欧盟成员国围绕危机化解问题，矛盾加剧，纷争凸显。后来，围绕如何接收外来难民、如何处理成员国自身改革与欧盟政策统一的关系等问题，新老成员国纠纷不已。反对区域一体化和反经济全球化的势力呼风唤雨，欧盟的存在一度成为问题。尽管如此，中国依然坚守中欧是推动多极化的两大力量、支持全球化的两大市场、倡导多样性的两大文明的基本判断，矢志不移地继续推进中欧关系。2014年，习近平主席访问欧盟总部，提议中欧建立和平、增长、改革、文明四大伙伴关系，将中欧关系的发展引入新的境界。此时，中欧各级别对话和磋商机制已多达50多个，涵盖政治、经贸、科技、能源、环境、人文、政党、地方政府等许多领域和部门。

然而，中欧关系的发展并非一片坦途。近年来，随着中华民族伟大复兴不断取得新成就，中国在国际事务中的地位和作用持续走强，欧盟对中国和平崛起的疑虑与恐怖明显增大。尤其是2020年以来，新冠疫情重创欧盟，其经济发展陷入低迷，社会动荡普遍加剧。再加上美国多方打压，欧盟内部凝聚力和国际影响力双双下滑，欧盟对中欧关系做出了“合作、竞争、制度性对手”的三重定位，并且利用涉台、涉港、涉疆、涉藏、涉南海以及人权、知识产权、市场经济地位等问题，蓄意恶化中欧关系。2020年，双方历经7年共同努力达成的相互投资协定，因欧盟相关人员冻结审批程序而成“废纸”。

2022年俄乌冲突发生后，大国关系出现更加复杂的新变动。欧盟进一步加大追随美国遏制中国、削弱俄罗斯的图谋：指责中国支持俄罗斯，不断加码对华制裁；以“去风险化”为由，实施对华科技“脱钩”；对中国新能源汽车进行反倾销调查，加征关税；在亚太地区加大军事存在，公开配合美国印太战略。多次在南海和台海搞所谓“航行自由”；实行“全球门户”计划，对冲中国倡导的“一带一路”国际合作；与北约联合发声，公然表示要应对中国等国的所谓“安全威胁和挑战”；欧洲议会甚至通过议案，主张同台湾建立“政治性质”关系；个别成员国在台湾问题上立场严重倒退，恣意挑战“一个中国”政策。凡此种种，不一而足。中欧关系呈现双方建交以来未曾有过的复杂局面。

三、实现中欧关系正常发展，需要有艰苦的外交博弈

面对中欧关系所面临的复杂局面，中方必须统筹政治、经济与安全，必须兼顾当前利益与长远利益，必须坚持原则坚定性与策略灵活性的有机统一。中国处理中欧关系的实践也反复证明，为战胜欧盟某些势力的冷战思维和意识形态偏见，引导并推动中欧关系回归正常发展轨道，中方必须拥有超乎寻常的战略定力、政治耐心、斗争意志和外交技巧。

2023年12月，中欧双方最高领导人参加的中欧峰会，即第二十四次中国—欧盟领导人会晤，在北京举行。这次会晤是双方领导人时隔三年疫情后，以线下方式举行的首次会晤。会晤期间，双方领导人长时间、面对面交流，就事关中欧关系的战略性问题，以及中欧各领域对话合作、双方重点关切、全球治理、国际和地区热点问题等深入坦诚地交换了看法，深化了战略沟通，彰显了中欧关系的全球影响和世界意义。由于此次峰会时逢中欧建立全面战略伙伴关系20周年和中欧领导人会晤机制20周年，国际社会高度关注，中欧双方也格外重视。通过此次峰会，双方确定了中欧关系的发展方向和基本路径。欧盟领导人当时表示，将致力于发展“建设性和稳定的欧中关系”。2024年，欧方进一步表示：中国在全球事务中地位作用举足轻重，同中国保持良好关系对欧盟至关重要，也将决定能否更好应对气候变化、乌克兰危机等全球性挑战。欧盟希望和中国相互尊重，求同存异，增进互信，避免误解，共同维护以国际法为基础的国际秩序，促进世界的和平、安全与繁荣。为表达中方对中欧关系的重视，进一步扩大自主开放的力度，2024年12月，中国开始对德法等欧盟国实施单方面免签入境政策。

由于双方共同努力，2024年中欧贸易额达到7858亿美元，虽同比下降0.45%，但仍占全球贸易总量近1/4。中国对欧盟出口5164亿美元，同比增长3%。欧盟仍是中国外贸顺差的主要来源地，依旧是中国第二大贸易伙伴。欧盟连续18年保持了中国最大技术引进来源地地位。中方对欧新增投资和欧方新增对华投资，分别是70.9亿美元和67.9亿美元。中欧经贸关系总体稳定发展，不仅双方受益，同时也为全球经贸关系的发展做出了重要贡献。

2025年年初，习近平主席同欧洲理事会主席科斯塔通话时强调：国际形势越是严峻复杂，中欧越要秉持建交初心，加强战略沟通，增进战略互信，坚持伙伴关系定位。他认为，中欧双方有能力、也有智慧通过友好磋商，妥善解决存在的问题，共同开辟下一个值得期待的50年。王毅外长后来也表示，中欧双方半个世纪交往，最宝贵的经验是相互尊重，最强大的动力是互利共赢，最一致的共识是多边主义，最准确的定位是伙伴关系。目前中欧经济总量超过世界三分之一，健康稳定的中欧关系，不仅将成就彼此，还将照亮世界。

然而，中方释放的这些善意，没有得到欧盟的理性回答和响应。欧盟对中国的无端指责，反而呈变本加厉之势。就在中欧双方决定全面同步取消相互交往限制、围绕经济合作议题开展认真对话时，欧盟倒行逆施，声称其“重要目标仍是重新平衡与中国的贸易和投资关系，创造公平的竞争环境”。鉴于2025年上半年中方对欧贸易顺差又有增长，欧盟表示，不会容忍欧中贸易关系长期“不平衡”。在七国集团峰会上，欧盟领导人公开渲染“中国经济威胁”，随后又做出了限制中方参与欧盟医疗器械公共采购的荒唐决定。

2025年6月30日，中国外长王毅出席了在欧盟总部举行的第十三轮中欧高级别战略对话，随后奔赴德法两国，出席了第八轮中德外交与安全战略对话、中法外长会谈和中法高级别人文交流机制会议。通过这一系列对话和沟通，王毅严正表示，中欧历史文化、价值观不同，不能因为有差异就视为对手，不能由于出现分歧就寻求对抗。他敦促欧方真正树立客观理性的对华认知，奉行更加积极务实的对华政策。王毅外长此行所做的政策沟通，可以说为第二十五次中欧峰会如期举行创造了必要条件。

2025年7月24日，习近平主席会见了来华举行第二十五次中国—欧盟领导人会晤的欧洲理事会主席科斯塔和欧盟委员会主席冯德莱恩。习近平指出，中欧建交50年来，交流合作成果丰硕，既成就彼此又惠及世界，其中的重要经验和启示就是相互尊重、求同存异、开放合作、互利共赢。这也是中欧关系未来发展应该坚持的重要原则和努力方向。他特别强调，今年是中欧建交50周年和联合国成立80周年，中欧关系又站在一个关键历史节点。中欧领导人应再次展现远见和担当，作出符合人民期待、经得起历史检验的战略抉择，牢牢把握中欧关系发展的正确方向，努力开辟中欧关系更加光明的下一个50年，为世界提供更多稳定性和确定性。

关于中欧关系未来发展问题，习近平主席提出三点主张：一是坚持相互尊重，巩固伙伴关系定位；二是坚持开放合作，妥善处理分歧摩擦；三是践行多边主义，维护国际规则秩序。欧方在会见时表示，习近平主席有关欧中关系的三点主张至关重要，确认中欧建交50年来，双方在广泛领域开展合作，规模和深度不断拓展，成为彼此重要合作和贸易伙伴，助力了各自经济繁荣和人民福祉提升。欧方还表示，欧盟和中国都是世界上的重要力量，欧中关系对双方和世界都极为重要。欧方致力于深化欧中关系，建设性处理分歧，推动双方合作在平衡、对等、互惠基础上持续取得更多积极成果。面对动荡不安、充满不确定性的世界，欧中要担负责任，共同坚持多边主义，维护联合国宪章宗旨和原则，维护世界和平稳定，期待同中方一道，续写欧中关系下一个50年更加精彩的篇章。

令人费解和遗憾的是，此次峰会之后，欧盟不光没有采取切实可行的政策回应中方的建设性立场，反而在许多问题上依然故我，以怨报德。欧盟不仅效仿美国，大幅抬高对所谓“中国出口补贴政策”的指责调门，尤其针对中国稀土管控措施横加非议。而且还极力诋毁中国与俄罗斯的贸易关系，污称中国“为俄罗斯的战时经济提供支持”，声称“中国对俄罗斯的坚定支持正加剧欧洲的不稳定和不安全”，甚至声称“中国如何继续与普京的战争互动，将是未来中欧关系的决定性因素。”

尤其需要注意的是，欧盟公开发布的2025年知识产权报告，依据对欧盟经济利益影响程度，再次将中国列为一级优先观察名单。随后通过的欧盟2025年第16/17轮对俄制裁，又将28个中国实体列入间接制裁清单。在环境治理问题上，欧盟的对华立场也大幅倒退。虽然欧盟领导人有时也声言中欧仍有合作空间，中国是“全球脱碳的重要合作伙伴”，但又毫无道理地推迟了与中方签署气候行动联合声明的既定计划。2025年7月，作为欧盟头号大国的德国，居然也无中生有，大肆炒作所谓中国军舰用雷达照射其军用飞机，其真实用意，耐人寻味。

目前，中欧各领域各层级的对话平台和交流机制仍在运行，但运行情况不尽如人意。未来几年，中方将通过领导人会晤和其他各种渠道，就政治、人文、法治、经济、科技、财经、能源、环保、安全、地区和全球事务等诸多领域的问题，强化与欧盟的对话与沟通。我们有理由相信，在全球层面，中方将继续敦促欧盟，坚持共同担责原则，维护多边主义，反对保护主义，抵制霸凌行径和单边主义，促进世界的和平与发展。在双边层面，中方将努力引导欧方，恪守互利合作原则，聚焦具体问题，共同管控分歧，实现各领域交往正常化。

但是，由于当前国际形势极为复杂，大国战略博弈和地缘政治冲突相互叠加，欧方处境相对困难。欧盟某些人能否克服战略上短视、政治上幼稚的短板，能否根除诚意不足、反复无常、盲从美国的痼疾，还有待观察。短期内，中欧关系似乎难以摆脱“山重水复疑无路”的困境。“柳暗花明又一村”的中欧关系新境界，还要靠长期而艰苦的外交博弈去争取。对此，我们要有清醒的认识和足够的准备。