余永定

中国社会科学院学部委员

宏观调控的着力点应该放在何处？刺激消费还是增加基础设施投资？

在讨论增长动力的时候，必须首先区分所讨论的问题是长期经济增长问题还是短期宏观调控问题。在讨论长期经济增长问题时，根据古典经济学和马克思主义政治经济学，资本积累和技术进步是增长的动力。在投资和消费之间的选择实际是现在消费还是未来消费之间的选择。

在凯恩斯的宏观经济理论中，供给假定是无限的，经济增长的约束来自且仅来自总需求。增加消费需求可以弥补总需求的不足，使现有产能得到充分利用。仅仅是在这个意义上才能说消费是经济增长的动力。

大部分经济学家认为，中国消费率过低、投资率过高。经济结构调整的主要内容应该是提高消费率。即便在短期宏观调控中，也应该是刺激消费而不是刺激投资。各国情况不同，仅仅通过储蓄率（消费率）统计数字的比较，还不足以判断一个国家的储蓄率（或消费率）是否合理。我们也没有一个严格的理论可以作为判定中国整体消费水平合理性的依据。中国目前的储蓄率是否过高（消费率过低）答案并不太肯定。如果加上地缘政治考虑，问题就更复杂了。在过去四十多年中中国居民的消费水平有了极大提高。根据我们自己在国外的生活经验，可以说至少在城市地区中国居民的生活水平同西方国家的差距并不大。

李实教授指出：“把中国收入差距放在国际背景下看，绝大部分国家收入差距的基尼系数在0.4以下，中国则是0.47左右。同时，如果把所有国家根据收入差距的基尼系数进行由大到小的排序，中国处于前20%的水平，因此中国属于收入差距偏大的国家。”这种现象必须逐步加以纠正。

就宏观调控而言，需要回答的问题是：刺激经济增长应该主要依靠基础设施投资还是消费。最近的官方文件指出：“消费是收入的函数”。这种判断是既符合经济理论也符合实际情况的。消费是由居民收入、未来收入预期和所持资产（“财富效应”）决定的。首先增加居民收入才能使居民增加消费。如果对未来收入的增长缺乏信心，通过发放消费券之类方法刺激消费不一定有效。政府直接发钱刺激消费的效果可能会因国家的不同、文化的不同和刺激力度的不同而产生不同结果。

就中国目前的情况来说，由于疫情已经结束，政府发钱刺激消费恐怕已经不是一种政策选择。当然，这绝对不是说政府在刺激消费问题上无事可做。通过收入政策减少贫富差距，完善社保体系和医疗体系，为低收入群体提供更多、更好的公共服务等都可以促进消费，因而有助于解决总需求不足问题。但应该看到，这些措施中的相当一部分已经超出宏观调控的范围，且难以在短期内取得效果。

弥补“总需求不足”，扭转中国GDP持续下跌趋势的主要出路依然是基础设施投资。首先，即便是传统意义上的“基础设施”，中国需要进行的投资项目不胜枚举。例如，城市的地下管网设施严重落后已是人所共知。其次，鉴于美国的“小院高墙政策”、环境保护、老龄化和“少子化”以及全球传染病等问题， “基础设施”早已超越了“铁公基”的范畴，甚至已经超越了“新基建”的范畴。在技术革新和技术革命、产业链重塑等方面，都需要政府投资的贡献。再次，由于基础设施投资商业回报低、风险大，没有政府的参与，很难指望私人资本会冒然在这些领域进行投资。最后，在其他投资领域，政府则难以越俎代庖，投资决策要由企业自主作出。

总之，在没有更好选择的情况下，我们只能通过政府支持的基础设施投资创造“挤入效应”，带动私人投资，进而带动整个经济的增长。“基础设施投资”是中国沿用了几十年的刺激经济增长的老办法，但却是屡试不爽的办法。

如果政府希望通过基础设施投资刺激经济增长，就必须接受以前的经验教训，承担为基础设施提供资金的主要责任。如前所述，中国的财政状况同其他国家相比依然是比较健康的，中国政府完全可以通过增发国债为支持实施规模较大的“新刺激计划”筹集资金。当然，实施这样的计划要有充分的准备，要有经过反复论证的项目，要避免重复建设、要杜绝“白象工程”。

中国在什么条件下可以退出扩张性财政、货币政策？

“逆周期”宏观调节，理论上应该是临时性的和双向的。但是在特定时期，某种方向的干预可能要维持相当长时间。例如，美国在全球金融危机爆发后实行超宽松的财政货币政策长达12年（2008年—2021年）；日本实行超宽松的财政货币政策时间更是长达20余年，直至今天日本政府依然没有改变超宽松的财政货币政策。

中国经济是否可以不借助扩张性财政货币政策维持较高经济增速取决于中国的经济增长是否实现了创新驱动。在过去十年多中（疫情时期除外），中国最终消费增速是比较稳定的。净出口和固定资产投资增速的波动则很大。在固定资产投资中基础设施投资和房地产投资增速波动又大大超过固定资产投资增速的波动。制造业投资在固定资产投资中占比最高但增速比较稳定。不少调研结果显示，中国制造业投资在很大程度上是受房地产投资和基础设施投资影响的。

可以相信，制造业的创新驱动一旦形成气候，就有可能形成所谓“供给创造需求”的理想局面。通过扩张性财政货币政策支持基础设施，从而刺激经济增长的必要性也会随之而减少。

宏观调控同体制改革可以互相促进

同“成熟”的西方发达国家相比，中国通过体制改革提高潜在经济增速或使这种潜能转化为现实的空间依然是巨大的。而且，经验告诉我们，在特定条件下体制改革确实对经济增长可以取得立竿见影的效果。但应该强调，这些改革措施同是否实施更具扩张性的宏观经济政策是两个不同领域、不同范畴的问题。两者是并行不悖、相互促进的。总之，宏观调控和体制改革可以同时推进。但体制改革有自身规律和目的，体制改革不是宏观调控手段，不能用体制改革代替宏观调控。

中国宏观调控可以改进之处

自2008年全球金融危机爆发以来，中国政府的宏观调控取得了很大成绩。但是事后来看，我感觉也还有可改进的地方。如果通过改善宏观调控，能够使中国的经济增速提高一、两个百分点，也将是十分值得期许的。

（一）应该准确区分“产能过剩”的不同性质。有一种产能过剩是结构性的，企业盲目投资，出现全行业产能过剩。但在某些情况下，出现产能过剩是宏观经济紧缩过度的结果。对于不同性质的产能过剩，政策应对应该是不同的。结构性的产能过剩应该交给市场解决，即通过价格机制加以解决。由于政策紧缩过度造成的产能过剩，当然是要通过宏观经济政策调整总需求加以解决。

（二）不应让稳房价目标对以保增长、稳物价为最终目标的宏观调控形成干扰。如果我们把房地产价格作为宏观调控目标，那么货币紧缩和一些限价、限贷、限购政策叠加起来，会对经济产生下行压力。在国际经济学界对于是否应该把稳定资产价格作为央行货币政策目标是一直争议。由于金融周期（在中国是房地产周期）同经济周期并不一致。资产价格上升时期也可能是经济增速下降时期。实行宏观审慎政策的结果同旨在稳定或刺激经济增长的宏观经济政策发生冲突难以避免。在过去十余年中，中国房地产价格的几起几落对中国的宏观调控造成了不少冲击。

（三）过于强调财政平衡。2013年经济受到“下行压力”，但政府坚持不扩大财政赤字。2017年尽管“经济下行压力持续增加”，但2018年财政赤字率仍降低0.4个百分点。由于严控地方政府债务，2018年2月基础设施投资暴跌，2018全年增速仅1.79%。基础设施投资不但没有拉动、反而拖累了经济增长。

（四）财政政策过于强调减税降费，财政政策对经济的刺激作用主要来自增支而不是减税。虽然减税对经济增长是有刺激作用。但短期的扩张性财政政策的要点是增加财政支出而不是减税。

（五）政府一般公共预算对基础设施投资的支持力度太小。在4万亿的时候，政府出了1.18万亿，剩下的是地方政府自己找钱。此后，中央一般预算对基础设施投资的支持力度越来越少。在2021年仅为0.1%左右。在这样一种情况下，地方政府不陷入债务困境也难（当然，地方政府也有不可推卸的责任）。中央政府应该为基础设施投资负担起更大的责任。这意味着中央政府应该多发国债。如果我们能建立起规模巨大、流动性很强的国债市场，中国宏观经济调控的水平和能力将会得到非常大的提高。

（六）过度强调留有余地、保留政策空间。2011年GDP的实际增速是9.1%，2012年GDP的增速目标却是7.5%，以后很多年都是这样，都是目标GDP增速要低于上年实际GDP增速几十个基点。这么做的目的是要“引导各方面把着力点放到加快转变经济发展方式、切实提高经济发展的质量和效益上来”。降低经济增速是否有利于实现上述目标？很难说。

（七）通货膨胀上限目标是否可以改成点目标。在大多数年份政府工作报告中都把通货膨胀目标定为3%以下。换言之，只要通胀CPI不超过3%，哪怕是零，理论上央行也不会调整货币政策。中央银行是否可以参照其他国家经验，把通货膨胀的上限目标改为点目标，并相应调整货币政策。此外，央行要实现的最终目标过多，是否可以考虑减少最终目标的数目。货币政策是宏观经济政策，中央银行银行的职责所在是控制水渠闸门，从而控制水的流量，至于水会流到什么地方应该是商业银行的职责。中央银行不应该也做不到“精准滴灌”。

我们应该尽快打消各种顾虑，通过扩张性财政政策刺激经济增长，中国有足够的政策空间在稳定经济增长的同时解决房地产企业爆雷和地方政府债务问题。如何解决房地产企业爆雷问题世界上已有很多先例。经济增长势头的恢复，将有助于房企和地方政府债务问题的解决。同美国等西方国家不同，我们现在没有面临通货膨胀和经济增长之间的两难选择。我们的问题是GDP增速持续下跌，我们担心的是通货收缩。这种状况意味着我们有充分的财政政策和货币政策空间，如果充分利用好，完全能够解决我们目前的问题。我认为中国在若干年，维持6%的较高经济增速是完全可能的。

本文选自《国家创新发展战略》（季刊）2023年第4期