刘兴华
国创会中国经济研究中心主任
同济大学特聘教授
如今，全世界有一半以上的人口居住在城市。到2040年,全世界将有超过2/3的人口在城市聚居。就具体的城市规模来说，目前全球人口超过1000万的超级大城市已经接近30个，而且这个数量还在不断增加。
城市治理能力直接体现了一个国家治理体系和治理能力现代化水平。当前全球城市治理面临两大背景：一是大规模的城市化变迁，使城市居民的生产方式、生活方式、价值观念、社会组织方式正在发生巨大改变，这对发展中国家尤其如此。二是新一轮技术革命和产业变革已现端倪，未来万物互联、万物皆数、万物皆智，将极大活跃要素流动，有利于规模化、市场化配置资源，但也对超大、特大城市的有效治理形成了新挑战。
超大城市和特大城市是中国经济最具活力的区域，也是现代化程度和市民受教育水平最高的地方。按照中国政府对中国城市规模定义的标准，城区人口超过1000万的为超大型城市，超过500万的为特大城市。截至2022年，中国超大城市有8个，特大城市有14个。一国之内，有数量如此众多的超大城市和特大城市，在当今世界上只有中国，而且这个数量还在继续增加，比如去年武汉就进入了超大城市行列，东莞、西安的城区常住人口现在也都已经超过900万。当然，如果把市域范围内的全部常住人口计算在内，目前中国超过1000万人口的城市已经达到17个，500万到1000万人口的城市也已经超过14个。
党的二十大提出要加快建设“网络强国、数字中国”，并且提出要“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式”，“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。超大城市和特大城市必须直面数字时代城市治理面临的新挑战，把握新一轮科技革命、产业变革以及社会组织方式重构新趋势，实现精细、安全、敏捷的治理。
敏捷治理，是在数字时代和信息社会中，政府基于共治、共享、责任、义务、审慎、优化等价值原则，通过创建高效运行的数字治理系统，协同发挥治理主体各自的优势和功能，主动及时感知内外部环境变化，全面深刻审视经济社会复杂系统的现状，科学预测其潜在影响和发展趋势，在此基础上快速准确作出应对和反馈，以有效配置各种要素资源，并通过循环上升的学习改进，实现治理体系、治理能力和治理方式的迭代演进。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035年远景目标纲要》也提出“迎接数字时代，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。
在此提出以下三点建议：
超大特大城市要树立数字时代的城市治理理念
要实现从城市管理向城市治理转变。作为超大城市和特大城市，必须根据我国数字化转型和治理体系治理能力现代化的要求，率先从根本上转变治理理念。在数字时代，城市中的政府、企业、社区、市民、非政府组织之间的关系是立体交叉、多元互动的。现代城市治理理念要体现在城市规划、建设、运行、服务全过程，最终目的是要让全体市民有获得感、幸福感和安全感。
要实现从物理空间城市向有机生命系统城市转变。数字时代的超大城市和特大城市是一个线上线下高度融合，人、物、信息、时间科学高效运行的四元时空有机体。这个四元时空有机体由全体市民及其生产生活行为、全域物理空间、信息网络空间以及每一分每一秒的时间共同构成。城市治理要在这个四元时空有机体中全方位、立体化展开。城市中的所有主体必须树立“全生命周期治理”意识，敬畏城市、善待城市、精心呵护和营造城市，实现数字时代超大城市和特大城市治理的根本性变革，把城市建设成一个生生不息的有机生命系统。
要从粗放式管理模式向精细化治理模式转变。城市治理的资源既包括政治体制、治理架构、运作机制等制度资源，也包括基础设施、生产生活物资、全社会财力等物质资源，还包括时间、信息、文化、观念等非物质资源，当然也包括最为重要的人力资源。超大城市和特大城市的敏捷治理就是要实现制度资源、物质资源、非物质资源以及人力资源的高度适配和有机组合。
要以治理精度保证治理温度。如果说传统的城市管理是纺织粗糙的农家土布，那么数字时代的城市治理就是精心制作的江南刺绣。数字时代的海量数据资源以及云计算、区块链、人工智能等当代先进科技成果为提升城市治理精度创造了条件。利用先进的技术手段和工具提高城市治理的精度，并不是把城市变成冷冰冰的数据集合体和刚性的城市机器，更不是借助大数据把人变成机器和工具，而恰恰是要通过海量数据资源、完善的基础设施、发达的信息网络、人性化的体制机制设计，有效保证城市治理的温度和弹性，让超大城市和特大城市变得更加聪明、更加安全、更加温暖、更有生机和活力。
建立超大特大城市敏捷治理共同体
开展数字时代的城市敏捷治理新启蒙。城市公共政策制定者和执行者要切实提升数字素养，加深对数字时代敏捷治理的认识，改变粗放式、家长式、单纯自上而下式的城市管理方式。全体市民也需要进行数字化启蒙。特别是要为城市里需要照顾的人群和老年人提供条件和帮助，最大程度弥合“数字鸿沟”。在这个基础上，建立超大城市和特大城市敏捷治理共同体。政府有为，市民有位，市场有效，人人参与、人人尽责，人人奉献、人人共享，大家各显其能、各得其所，才能真正实现城市良治。
打造城市治理2.0版，用数据为城市治理赋能。我们现在还停留在“数据大”时代，并不能说已经进入了大数据时代。要让城市更安全更智慧、更有温度和效率，就需要构建面向决策者和全体市民的“城市大脑”数字治理系统，也就是说要在现有基础上打造“城市大脑”2.0版。当然，随着技术进步和城市发展需要，未来还要打造3.0、4.0版，从而让城市中的各方主体依托“城市大脑”数字治理系统，促进要素资源高效配置，实现城市可持续发展。
适度超前建设城市数字基础设施。要面向超大城市和特大城市经济社会高质量发展和敏捷治理的需要，适度超前建设信息网络基础设施、绿色智能数据与算力基础设施和新技术基础设施，构筑领先的数字技术能力支撑体系。统筹构建符合数字转型和智能升级、有效融合创新资源的城市数字基础设施体系。同时要开展城市更新行动，加快城市老基建更新改造，使老基建与新基建匹配运行。
强化网络和数据安全保障体系建设。网络数字技术和产品的广泛应用，模糊了虚拟世界与现实世界的界限，给人类社会带来便捷、舒适、新奇的体验，但是也对法律规范、伦理道德、个人权利、公共安全提出新挑战，甚至对人类文明的演进带来新考验。中国超大特大城市要主动面对新考验、积极应对新挑战，在技术、产业、伦理、法律、舆论、应急管理等方面综合施策，及时甄别和堵住网络数字技术运用和治理中的漏洞，依法保护个人隐私和数字产权，有效防范和化解公共安全风险，为数字时代的社会治理积累新经验、探索新道路。
实现超大特大城市自身与周边区域协同治理。超大城市特大城市要主动突破自身行政边界的局限，在交通通信、产业发展、数据共享、环境保护、公共服务、应急管理等方面与周边区域实现共建共治共享的协同敏捷治理，有力带动提升区域治理一体化水平。
超大特大城市要保持公共政策的调适性稳态
“治大国，若烹小鲜”，治理超大城市和特大城市亦如是。超大特大城市的公共政策要避免朝令夕改，否则会让市民无所适从，又浪费大量公共资源；当然超大特大城市的公共政策更不能刻舟求剑，否则就会让市民苦不堪言，同时还白白付出大量时间、物质和精神成本。正确的做法是保持公共政策的调适性稳态。这就需要增强城市公共政策的科学预见性和协调稳定性。在数字时代的城市四元时空有机体中，要超越城市公共政策“变”与“不变”的简单二元架构，从根本上构建公共政策调适性稳态的全新框架，实现政策理念的和合贯通、政策内容的稳健调适、执行过程的连贯衔接、决策体系的配套协同、反馈系统的及时准确，从而实现“变”与“不变”之间的动态平衡与和合共生。
概括起来，就是在数字时代，超大特大城市要树立先进的治理理念，探索科学的治理方式，主动实现敏捷治理，让城市保持适宜的温度、适度的弹性，体现出广泛参与性、最大包容性、及时回应性和发展的可持续性，建成宜居、宜业、韧性、智慧的有机生命系统，真正实现城市让人们生活更美好的目标，为构建新发展格局做出新贡献，为高质量发展和中国式现代化提供新动能。
本文选自《国家创新发展战略》（季刊）2023年第4期