近年来，“全球南方”国家成为国际关注的对象，并被视为影响国际秩序变革的重要力量。2022年俄乌冲突发生后，“全球南方”国家展现了不盲从西方国家的姿态，“全球南方”反对“双重标准”、拒斥“新冷战”的呼声更趋强劲。美国等西方国家高度重视全球南方议题，宣称要与“全球南方”国家建立新的伙伴关系。一方面通过《重建更美好世界》倡议等机制加大经济援助力度，另一方面又在关键地缘节点强化军事存在，这种看似矛盾的政策组合，实则折射出美国对新兴力量崛起的战略焦虑，以及重塑全球秩序主导权的深层意图。

作者认为，美国在全球南方的战略目标主要服务于其全球霸权，包括维持美国的军事介入能力，援助某些国家和地区的经济发展，抑制或抗衡美国眼中的战略对手、扶持战略盟友。伴随国际格局的不断变革和南方国家的自主意识觉醒，虽然美国在全球南方的影响力仍处于优势，但受到越来越多的挑战。特朗普二次上台后，美国对全球南方的政策也面临越来越多的不确定性，但针对中国会成为美国全球南方政策的主旋律。

本文原载于《国家创新发展战略》（季刊），作者为香港大学哲学助理教授黄裕舜。文章仅为作者观点，不代表官方立场。

“全球南方”泛指广大亚非拉地区的发展中经济体，主要包括实际拥有134个成员国的七十七国集团与中国。“全球北方”包括美、英、欧盟绝大多数地区和日韩等相对发达的经济体。然而南北方的对比并非单纯反映在地理层面上，也包括经济实力的悬殊大小和国际权力的分布。北方国家普遍在国际多边组织中拥有较强的话语权与议程制定权，当中更有不少成员曾为殖民者及跨地域帝国，在国际和地区舞台上充当霸权角色。

作为二十一世纪初的唯一超级大国，也是二十世纪后半段“第一世界”的砥柱，美国外交政策对全球南方的影响深远，但处于强势的美国却往往彻底忽略生活在这些国家的人民的具体诉求与利益，把自身地缘政治利益凌驾于全球南方人民的战略自主权之上，在冷战期间及其过后（也即是此文集中分析的时段）通过军事、经济、金融、战略等手段支配与操控全球南方国家政权、干涉内政、传播亲欧美的意识形态论述，从而巩固华盛顿在世界不同地区，如拉丁美洲、远至大洋洲及东南亚等地的影响力。

冷战结束后，美国于全球南方的三大主要战略目标为：一是维持美国的军事介入能力；二是援助当地经济发展，促进贸易，巩固美国金融霸权；三是抑制或抗衡美国眼中的战略对手，扶持战略盟友。然而冷战结束后三十年，随着全球南方综合性崛起、世界逐渐迈向多极化，华盛顿的盘算即将迎来前所未见的冲击。中国、印度两国在全球南方的威信与地位逐渐提高，包括东盟在内的区域性组织也在积极建立相应的协调机制，再加上推崇孤立主义及单边主义的特朗普成功二次当选总统。种种趋势下，美国在全球南方的影响力只会此消彼长，逐渐失去二十世纪九十年代初期具备的巅峰影响力，实现这三大战略目标所遇到的实质性阻力也正相应增加。

一、维持美国的军事介入能力

美国一直视全球南方为全球军事部署的重点，其中有不少国家在冷战后一直是美军的海外基地，以维持其情报收集工作，有效打压安全威胁以及为在国际议题上立场一致的政权提供支持，同时向任何有可能挑战自身霸权的政府施加压力，起到震慑作用。以拉丁美洲为例，冷战期间，华盛顿多次在亲苏国家发动军事行动，颠覆政权并建立对自身有利的代理人政权。自60年代成立以来，南方司令部(USSOUTH⁃COM)秉持着“西半球属于美国”的门罗主义，负责加勒比海、中美洲和南美洲，以及巴拿马运河的防御，确保美国的“后花园”不被任何区域或国际上的竞争对手干涉。特朗普2017年上台后的国家安全战略把推动拉丁美洲国家“稳定、友好、富强、发展”定性为“对美国经济及安全至关重要的战略目标”，并强调通过军事支持及执法层面上的合作，支持危地马拉、洪都拉斯、萨尔瓦多等地的政权稳定，同时阻止委内瑞拉及古巴跟中俄等大国进一步加强军事合作。五年后，拜登公开表示西半球国家局势对美国国土安全的影响远比东半球更高，并强调必须跟地区诸国强化国防合作。事实上，美国是拉丁美洲最主要的军事援助来源国，2010年至2019年间向地区国家输送超过93亿美元的军事援助，并在9个国家建立76个军事基地。

相对于拉丁美洲这个“后花园”，美国对中东、东非、西亚、东欧等地区所投放的大量资源，更多是为了维持地区内国家对自身的战略科技依赖，也同时帮助本土军工复合体获得庞大盈利。随着伊拉克及阿富汗战争爆发，美国对外军事援助总额从2000年的75亿美元（以2020年美元为基数）大幅上扬至2011年的210亿，再回落至2020年的110亿。二十年间有1/3的援助投入在阿富汗战争上，反映出美国对中东地区安全局势的重视。套用现实主义分析框架，美军一方面要在这些关键地区释放明确讯号(signalling)，以彰显自身实力，另一方面也尝试直接影响(shaping)敌对武装力量的装备实力，以防止针对本土和海外利益的攻击。

为了迎合美国的战略需求，有不少国家也会“自愿”与美国共享情报、科技、人力资源——菲律宾及新加坡分别于2014年及2015年跟美国签署《加强防务合作协议》。前者向美方开放更多军事基地，后者则把军事合作领域延伸至生物安全、网络防御、人道救援及战略沟通等领域。通过这些“自愿”条款，美国把大量尖端军事、科技与情报人员安插在东亚诸国，为奥巴马时代宣布的“重返亚太”战略提供跳板与制高点。

然而美国的军事介入能力正遭受有意在国际舞台上争取更多主动权的全球南方国家的挑战。美国战略与国际研究中心高级副总裁荣德于2024年初在一次公开论坛上预测，在这个“大国博弈的新时代”中，绝大多数博弈将会在军事以外的领域中展开。全球南方国家日益在经济发展上取得成功，不再单纯以基本安全为最主要外交目标，也有个别国家对美方的军事影响感到不满。2024年初，在乍得及尼日尔当局的要求下，美国宣布从两国撤出绝大多数驻军，并重新调整地区军事部署。美国短中期内固然不会削减自身在全球南方的军事存在，但长远而言将会固本培元，集中资源与人手在数个关键地点上。

二、援助当地经济发展，促进贸易，巩固美国金融霸权

经济与金融方面，美国通过三大关键渠道，落实并巩固在全球南方的“整体实力”，从而建立起与美国本土企业与商业利益相辅相成的供应链、生产基地、出口市场，以及受援助影响的“受益人”及裙带关系者，从而让美国能通过国际贸易结算，持续维持及巩固美元霸权地位。

自二十世纪末以来，美国对全球南方的经济援助主要通过两种模式进行：双边发展援助及以世界银行为首的国际多边组织供应的援助。国际开发署(USAID)除了乌克兰之外，过去十多年一直在中东（约旦、也门、阿富汗）及非洲（民主刚果、索马里、尼日利亚、苏丹等）两大区域，以生活物资供应、扶贫措施、“治理民主化”等方式进行援助。相对于更专注于基建的中国援助，美方援助并不侧重硬件配套建设，而是更多围绕文化变革，通过改变当地政府施政，来驱动西方政治模式的扎根。

特朗普上台后大幅削减对非援助，触发非洲诸国加快寻求美国以外的替代供应者。与其前任相比，拜登更为关注美非关系的健康发展，大力推动多边合作。拜登任内，美国先在七国集团第47届峰会上宣布启动“重建更好世界”(Build Back Better World)方案，宣布在2035年前为发展中国家提供四十万亿美元，强化全球南方应对“气候、健康与健康安全、数字技术”等议题的能力。两年后，七国集团第 48届峰会宣布启动“全球基建和投资伙伴关系 ”(Partnership for Global Infrastructure and Investment)，为中低收入国家提供更具体的基建合作资金与倡议。这些措施皆反映出以美国为首的诸多北方国家，对中国“一带一路”的影响力的不安。在2022年的美非领袖会议上美国与非洲国家签署了金额超过57亿美元的75份备忘录，尝试力挽狂澜。然而过去三十年，美国跟南方国家的贸易往来呈现出一定程度的下滑趋势。2006年，美国是当时130个发展中国家最主要的贸易伙伴。2016年数量下滑至76个，2021年降至49个。非洲撒哈拉以南诸国积极拓展与欧盟、中东、中国等国家和地区的贸易关系，而跟美国的贸易额则从2010年的800亿美元下降至2017年的360亿美元。作为世界银行及国际货币组织的主要出资者，美国近年来尝试大举提升两者在全球南方发展援助所扮演的角色，以重夺支持全球南方经济发展的主导权，然而此举动的成效存疑。原因在于：一、美国国内极端保护主义抬头，特朗普更曾领导美国撤出《跨太平洋伙伴关系协定》。二、美国以外的不少大型经济体也正寻求与新崛起的全球南方经济体建立多边合作关系。

话虽如此，时至今日，国际货币体系依然是以美元作主要交易及储备货币。发展中国家往往把美元债券作为最主要的避险产品之一。无论南方国家在贸易伙伴上如何争取多样化，他们依然把美元作为结算工具呈现出惯性依赖及不争的认同。

三、抑制或抗衡美国眼中的战略对手，扶持战略盟友

美国视全球南方国家为其抑制打压对手与敌人以及支持伙伴及盟友的关键渠道及平台。此平台为美国提供巨大的利用价值，也让美国在国际博弈中能利用与自身关系接近的政权、国际组织中的代理人和支持者为谈判筹码。

冷战结束后，美国在享受“单极红利”的同时，也把战略目标转移至以萨达姆为首的伊拉克政府。2001年的9·11事件为新保守主义者提供契机，大举入侵阿富汗及伊拉克，导致塔利班政权与萨达姆政权倒台。然而极端分子并没有因此停息，反而变本加厉，趁着所谓的“阿拉伯之春”，组织成员包括伊斯兰国在内的大型武装集团，在中东建立连贯版图，并攻击欧美等国。21世纪初期，美国最主要的敌人是这些非国家组织，次要敌人则是自2008年开始与西方关系急剧恶化的俄罗斯。美国在全球南方的战略重点在于把极端力量清除的同时，排挤与俄罗斯来往甚密的一众“敌对政权”，包括伊朗、朝鲜、叙利亚等，争取其他国家呼应华盛顿的制裁与排挤。

从“重返亚太”开始，美国便把中国定性为其主要战略竞争对手。如何在全球南方与中国争夺影响力、避免南方国家走近北京，这是美国近十年来对全球南方的重点关注事项。舆论上，华盛顿投放大量资源予以恶意宣传，务求把中国在亚非拉的基建投资与合作彻底污名化，并把中国抹黑成“债务陷阱外交”的始作俑者。战略上，美国积极拉拢印度、日本、澳洲三大主要盟友组成四方安全对话(Quad)以来牵制中国与南亚次大陆国家、东盟、太平洋岛国的战略交往与伙伴关系。拜登深知中印关系紧张，通过与印度全面深化伙伴关系，加剧中印在全球南方的冲突与竞争，强化美国在“印太舞台”上的话语权。很明显，美国在全球南方的“联群结党”很大程度上是为了压制中国的战略崛起。

然而此如意算盘却未必能完全打响。如学者阿查亚(Amitav Acharya)等人所指出，世界正处于一个趋向“多轴性”(multiplex)国际格局的时代。“多轴性”的世界有四大特征：一、没有任何全球性霸权。二、除了大国与主权国家以外，国际与区域组织、企业、非主权国家组织也能起到相当作用。三、国与国之间出现多重相互依赖与纠缠，从而为实现繁荣提供多项路径选择。四、全球治理将由全球性和区域性组织、主权国家及国内利益相关者分担。全球南方中的不少区域势力正在寻求战略自主性，通过“多重结盟”(multi-alignment)，拒绝在中美俄欧等大国间选边站。即使南海局势持续紧张，并没有任何东盟国家有兴趣加入四方安全对话，而印度尼西亚、马来西亚及泰国更反而有兴趣加入金砖国家组织(BRICS+)。多位资深东盟外交官及学者也公开表示，拥有超过六亿七千万人口的东南亚，并没有兴趣成为中美博弈中的“棋子”或牺牲品，而是通过深化地区内合作，同时与中美保持热度及密切合作，实现战略自主性的最大化。

四、特朗普回归，会对美国“对南政策”构成什么影响？

特朗普于2024年11月5日举行的大选中击败竞争对手哈里斯，成为美国第四十七任总统。特朗普对气候变化根深蒂固的猜疑（在其第一任期上任不久便宣布退出《巴黎协议》）意味着他在绿色能源及全球变暖所带来的挑战上未必愿意为非洲诸国提供任何援助。与此同时，其讲究交易及利益交换的外交思维模式，有可能导致美国大幅削减对部分“次要”区域经济及军事援助。

然而若如部分分析预测，特朗普的外交班子将由大量把“中美博弈”视为美国未来四年对外政策主旋律的鹰派所组成，我们不能否定此班子为了胜出这场所谓的战略竞赛，会把更多资源投放在非洲、拉丁美洲、中亚、中东，甚至东盟地区，以迫使全球南方诸国与中国减少接触与经济互动。特朗普于2018年提出的“繁荣非洲”(Prosper Africa)倡议 ，正是通过双边经贸协议为主调，加强美国企业在非投资，并间接向它们施压，放弃与中国加深经贸关系。

美国要在全球南方重新建立自身影响力与威信——这一点已成为了共和民主两党立场的交汇点，基础正是过去十年孵化出的两党共识：美国必须在世界各处的竞争赛道上“击败”中国 ，方能全面遏制中国崛起，化解所谓的“中国威胁”。笼络全球南方人心、强化美国与发展中国家关系固然是美好的愿景，但实际操作上，若美国当权者继续漠视全球南方领导人、精英甚至普遍民众对自主权的渴求，只会缘木求鱼、事倍功半。面对一个多极化如箭在弦的新世界 ，美国是时候要觉醒了。